Орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів є суб’єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом відносяться до юрисдикції адміністративних судів

Фабула судового акту: Позивач звернувся до суду з позовом, у якому з урахуванням змін предмета позову просив визнати протиправними та скасувати: рішення Комітету від 28 лютого 2013 року, оформлене протоколом № 11, у частині визнання ТОВ «*****» переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна»; розпорядження ОДА від 28 квітня 2015 року № 145 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, від 28 лютого 2013 року, оформленого протоколом № 11 в частині об’єкта № 14 конкурсу, що відбувся 7 серпня 2012 року».

Але Верховний суд України прийняв доволі цікаве та неоднозначне рішення.

Виходячи із системного аналізу зазначених норм матеріального та процесуального законодавства колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів є суб’єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом відносяться до юрисдикції адміністративних судів.

Ухвала Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року у справі, що переглядається, відповідає зазначеному правовому висновку, а тому підстав для скасування цього рішення немає.

На відміну від обставин справи, в якій заявник просить переглянути ухвалу Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року, у наданих на порівняння рішеннях Вищого господарського суду України від 19 січня 2011 року (справа № 2-8/1364-2010), 8 жовтня 2013 року (справа № 919/464/13), 18 березня 2014 року (справа № 923/1240/13), 9 жовтня 2014 року (справа № 914/51/14), 15 жовтня 2014 року (справа № 914/52/14), 2 травня 2015 року (справа № 922/5203/14) позивачі також заявляли вимогу про визнання недійсними укладених договорів на виконання пасажирських перевезень або зобов’язання укласти договір саме з позивачем. Спори щодо таких позовних вимог згідно зі статтею 12 ГПК підвідомчі господарським судам, а тому різне застосування вимог процесуального законодавство щодо підвідомчості у зазначених справах зумовлене саме предметом позову.

Суть спірних правовідносин полягає у правомірності прийняття рішення Комітету від 28 лютого 2013 року, оформленого протоколом № 11, у частині визнання ТОВ «*****» переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна» та розпорядження ОДА від 28 квітня 2015 № 145.

Не погоджуючись із ухвалою касаційного суду, ТОВ «*****» звернулось із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України пунктів 2 та 8 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 (далі – Порядок), статей 2, 4, 17, 99 пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАС).

На обґрунтування заяви надано копії рішень Вищого адміністративного суду України від 12 лютого 2009 року (справи №№ К-23260/07, К-19239/07), 27 листопада 2012 року (справа № К/9991/35061/12), 14 травня 2015 року (справа № К/800/34722/13), 4 червня 2015 року (справа № К/800/6173/15), 26 листопада 2015 року (справа № К/800/64042/13), 29 грудня 2015 року (справи №№ К/800/53976/15, К/800/53730/15, К/800/53976/15), 21 січня 2016 року (справа № К/800/5065/13) та Вищого господарського суду України від 16 червня 2009 року (справа № 40/189-08), 6 серпня 2009 року (справа № 24/460), 3 червня 2010 року (справа № 31/436(2/108-1856), 19 січня 2011 року (справа № 2-8/1364-2010), 27 січня 2011 року (справа № 9/108-10), 6 квітня 2011 року (справа № 55/210), 19 квітня 2011 року (справа № 6/306), 8 жовтня 2013 року (справа № 919/464/13), 18 березня 2014 року (справа № 923/1240/13), 28 серпня 2014 року (справа № 920/1820/13), 9 жовтня 2014 року (справа № 914/51/14), 15 жовтня 2014 року (справа № 914/52/14), 12 травня 2015 року (справа № 922/5203/14), які, на думку ТОВ «*****», підтверджують неоднакове застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального та процесуального права у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заяви.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 237 КАС перегляд Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах може здійснюватися з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 237 КАС перегляд Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах може здійснюватися з мотивів неоднакового застосування судом касаційної інстанції  одних і тих самих норм процесуального права – при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних справ.

Рішення Вищого адміністративного суду України від 4 червня 2015 року,  (справа № К/800/6173/15), 21 січня 2016 року (справа № К/800/5065/13), а також рішення Вищого господарського суду України від 16 червня 2009 року (справа № 40/189-08), 3 червня 2010 року (справа № 31/436(2/108-1856) та 27 січня 2011 року (справа № 9/108-10) не можуть бути підставою для перегляду оскаржуваної ухвали Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року з підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої статті 237 КАС, оскільки цими рішеннями не розв’язано спори по суті, а скасовано рішення судів попередніх інстанцій та направлено справи на новий розгляд до суду першої інстанції з огляду на наявність неповноти встановлення обставин справ, а відтак рішення не містять висновків щодо правомірності застосування норм матеріального або процесуального права.

Також не можуть бути підставою для перегляду надані на порівняння ухвали Вищого адміністративного суду України від 29 грудня 2015 року (справи №№ К/800/53976/15, К/800/53730/15, К/800/53976/15), оскільки цими рішеннями суддя відмовив у відкритті касаційного провадження, а отже, касаційний перегляд оскаржуваних в касаційному порядку рішень у цих справах не відбувся.

 

П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ   УКРАЇНИ

10 травня 2016 року                                                                                                                                                                м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палити у господарських справах Верховного Суду України у складі:

Головуючого Самсіна І.Л., суддів: Барбари В.П., Берднік І.С., Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Ємця А.А., Колесника П.І., Коротких О.А., Кривенди О.В., Маринченка В.Л., Панталієнка П.В., Прокопенка О.Б., Терлецького О.О., Шицького І.Б., –

розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом  товариства з обмеженою відповідальністю (далі – ТОВ) «*****» до Київської обласної державної адміністрації (далі – ОДА), конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на обласних маршрутах загального користування (далі – Комітет), треті особи: ТОВ «*****», публічне акціонерне товариство (далі – ПАТ) «*****», про визнання протиправними та скасування рішень,

в с т а н о в и л а:

ТОВ «*****» звернулося до суду з позовом, у якому з урахуванням змін предмета позову просило визнати протиправними та скасувати: рішення Комітету від 28 лютого 2013 року, оформлене протоколом № 11, у частині визнання ТОВ «*****» переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна»; розпорядження ОДА від 28 квітня 2015 року № 145 «Про введення в дію рішення конкурсного комітету з підготовки та проведення обласних конкурсів на перевезення пасажирів на автобусних маршрутах загального користування, віднесених до компетенції Київської обласної державної адміністрації, від 28 лютого 2013 року, оформленого протоколом № 11 в частині об’єкта № 14 конкурсу, що відбувся 7 серпня 2012 року».

Суди встановили, що 7 серпня 2012 року на засіданні Конкурсу вирішено затвердити результати оцінювання пропозицій перевізників – претендентів на об’єкт конкурсу № 14 за бальною системою; відповідно до кількості набраних балів (ТОВ «*****» – 5,67 бала, ПАТ «*****» – 34,81 бала, ТОВ «*****» – 26,3 бала) між претендентами-перевізниками визнати переможцем конкурсу ПАТ «*****» на здійснення перевезень пасажирів на автобусному маршруті № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна» (45 оборотних рейсів у звичайному режимі руху та 45 оборотних рейсів у режимі маршрутного таксі, щоденно, самостійно) з укладенням відповідного договору строком на п’ять років; визнати претендентом-перевізником, який посів друге місце, ТОВ «*****»; рішення оформлено протоколом від 7 серпня 2012 року № 5.

28 лютого 2013 року на підставі подання прокуратури Київської області від 30 січня 2013 року Комітет прийняв рішення, оформлене протоколом № 11, яким здійснено перегляд результатів конкурсу з перевезення пасажирів на приміських та міжміських автобусних маршрутах загального користування, проведеного 7 серпня 2012 року, в тому числі й по автобусному маршруту загального користування № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна» (об’єкт конкурсу № 14).

Пунктом 1 протокольного рішення від 28 лютого 2013 року переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна» (об’єкт конкурсу № 14) визнано ТОВ «*****», перевізником, який посів друге місце, визнано ТОВ «*****», ПАТ «*****» до участі в конкурсі не допущене.

Розпорядженням ОДА від 28 квітня 2015 року № 145 було введено в дію зазначене рішення Комітету щодо визнання переможцем конкурсу ТОВ «*****» та визнання ТОВ «*****» перевізником-претендентом, що посів друге місце.

Суть спірних правовідносин полягає у правомірності прийняття рішення Комітету від 28 лютого 2013 року, оформленого протоколом № 11, у частині визнання ТОВ «*****» переможцем конкурсу на автобусному маршруті загального користування № *** «Вишневе – Київ АС «Дачна» та розпорядження ОДА від 28 квітня 2015 № 145.

Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 5 червня 2015 року, залишеною без зміни ухвалами Київського апеляційного адміністративного суду від 27 липня 2015 року та Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року, адміністративний позов задовольнив повністю.

Не погоджуючись із ухвалою касаційного суду, ТОВ «*****» звернулось із заявою про її перегляд Верховним Судом України з підстави неоднакового застосування Вищим адміністративним судом України пунктів 2 та 8 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 грудня 2008 року № 1081 (далі – Порядок), статей 2, 4, 17, 99 пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства (далі – КАС).

На обґрунтування заяви надано копії рішень Вищого адміністративного суду України від 12 лютого 2009 року (справи №№ К-23260/07, К-19239/07), 27 листопада 2012 року (справа № К/9991/35061/12), 14 травня 2015 року (справа № К/800/34722/13), 4 червня 2015 року (справа № К/800/6173/15), 26 листопада 2015 року (справа № К/800/64042/13), 29 грудня 2015 року (справи №№ К/800/53976/15, К/800/53730/15, К/800/53976/15), 21 січня 2016 року (справа № К/800/5065/13) та Вищого господарського суду України від 16 червня 2009 року (справа № 40/189-08), 6 серпня 2009 року (справа № 24/460), 3 червня 2010 року (справа № 31/436(2/108-1856), 19 січня 2011 року (справа № 2-8/1364-2010), 27 січня 2011 року (справа № 9/108-10), 6 квітня 2011 року (справа № 55/210), 19 квітня 2011 року (справа № 6/306), 8 жовтня 2013 року (справа № 919/464/13), 18 березня 2014 року (справа № 923/1240/13), 28 серпня 2014 року (справа № 920/1820/13), 9 жовтня 2014 року (справа № 914/51/14), 15 жовтня 2014 року (справа № 914/52/14), 12 травня 2015 року (справа № 922/5203/14), які, на думку ТОВ «*****», підтверджують неоднакове застосування касаційним судом одних і тих самих норм матеріального та процесуального права у подібних правовідносинах.

Перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення заяви.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 237 КАС перегляд Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах може здійснюватися з мотивів неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 237 КАС перегляд Верховним Судом України судових рішень в адміністративних справах може здійснюватися з мотивів неоднакового застосування судом касаційної інстанції  одних і тих самих норм процесуального права – при оскарженні судового рішення, яке перешкоджає подальшому провадженню у справі або яке прийнято з порушенням правил підсудності справ або встановленої законом юрисдикції адміністративних справ.

Рішення Вищого адміністративного суду України від 4 червня 2015 року,  (справа № К/800/6173/15), 21 січня 2016 року (справа № К/800/5065/13), а також рішення Вищого господарського суду України від 16 червня 2009 року (справа № 40/189-08), 3 червня 2010 року (справа № 31/436(2/108-1856) та 27 січня 2011 року (справа № 9/108-10) не можуть бути підставою для перегляду оскаржуваної ухвали Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року з підстав, передбачених пунктами 1, 2 частини першої статті 237 КАС, оскільки цими рішеннями не розв’язано спори по суті, а скасовано рішення судів попередніх інстанцій та направлено справи на новий розгляд до суду першої інстанції з огляду на наявність неповноти встановлення обставин справ, а відтак рішення не містять висновків щодо правомірності застосування норм матеріального або процесуального права.

Також не можуть бути підставою для перегляду надані на порівняння ухвали Вищого адміністративного суду України від 29 грудня 2015 року (справи №№ К/800/53976/15, К/800/53730/15, К/800/53976/15), оскільки цими рішеннями суддя відмовив у відкритті касаційного провадження, а отже, касаційний перегляд оскаржуваних в касаційному порядку рішень у цих справах не відбувся.

Крім цього, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України зазначає, що, враховуючи вимоги пункту 2 частини першої статті 237 КАС, а також те, що ухвала Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року прийнята за результатами касаційного перегляду скарги ТОВ «*****» по суті, це рішення не може бути переглянуто з підстави неоднакового застосування статті 99 КАС, оскільки воно не може вважатися таким, що перешкоджає подальшому провадженню у справі.

Усуваючи розбіжності у неоднаковому застосуванні судами касаційних інстанцій вимог пунктів 2, 8 Порядку, а також статей 2, 4, 17, пункту 1 частини першої статті 157 КАС колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України зазначає таке.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до статті 2 КАС України є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Справа адміністративної юрисдикції – переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 1 частини першої статті 3 КАС ).

Юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення (частина друга статті 4 КАС ).

Відповідно до частини першої статті 17 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку із здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Вжитий у цій процесуальній нормі термін «суб’єкт владних повноважень» позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб’єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС ).

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 12 Господарського процесуального кодексу України (далі – ГПК) господарським судам підвідомчі справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні господарських договорів.

Відповідно до статті 44 Закону України від 5 квітня 2001 року № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі – Закон № 2344-III) організація проведення конкурсу та визначення умов перевезень покладаються  на  органи  виконавчої  влади  та  органи місцевого самоврядування.

У пункті 2 Порядку визначені терміни, що в ньому вживаються, зокрема:

  • конкурсний комітет – постійний або тимчасовий орган, утворений  організатором для  розгляду конкурсних  пропозицій та прийняття рішення про визначення переможця конкурсу;
  • організатор – орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської  ради,  який  самостійно  або  із залученням  робочого  органу  проводить конкурс;
  • перевізник-претендент – автомобільний  перевізник, який в установленому порядку  подав заяву та  документи  для  участі  в конкурсі.

Згідно з пунктом 8 Порядку рішення  про  переможця  конкурсу  приймається  конкурсним комітетом. Рішення конкурсного комітету обов’язкове для виконання організатором, крім випадків, передбачених пунктом 54 Порядку.

У пункті 10 Порядку зазначено, що організатор затверджує  умови  конкурсу, в  тому  числі обов’язкові,  відповідно  до  статті  44   Закону № 2344-III.   Крім   обов’язкових організатор може затверджувати додаткові умови конкурсу (наявність у  перевізника GPS-системи,  встановленої на транспортних засобах, які  пропонуються  для роботи  на автобусному маршруті,  тощо). Організатор  встановлює вимогу щодо забезпечення роботи на об’єкті конкурсу,  який включає міські  та  приміські  автобусні  маршрути загального користування,  не менш як одного транспортного засобу, пристосованого для перевезення  осіб  з обмеженими  фізичними можливостями.

Згідно з частиною першою статті 42 Закону 2344-III договір про  організацію перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування   міському,   приміському   та міжміському,  які  не   виходять  за межі території  області (внутрішньообласні маршрути),

укладається між органами виконавчої влади   та  органами  місцевого самоврядування  та автомобільним перевізником і вважається  укладеним  з  моменту  його  підписання сторонами.

Виходячи із системного аналізу зазначених норм матеріального та процесуального законодавства колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України дійшла висновку про те, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування у відносинах щодо організації та порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів є суб’єктом владних повноважень і спори щодо оскарження рішень чи бездіяльності цих органів до виникнення договірних правовідносин між організатором та перевізником-претендентом відносяться до юрисдикції адміністративних судів.

Ухвала Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року у справі, що переглядається, відповідає зазначеному правовому висновку, а тому підстав для скасування цього рішення немає.

На відміну від обставин справи, в якій заявник просить переглянути ухвалу Вищого адміністративного суду України від 2 лютого 2016 року, у наданих на порівняння рішеннях Вищого господарського суду України від 19 січня 2011 року (справа № 2-8/1364-2010), 8 жовтня 2013 року (справа № 919/464/13), 18 березня 2014 року (справа № 923/1240/13), 9 жовтня 2014 року (справа № 914/51/14), 15 жовтня 2014 року (справа № 914/52/14), 2 травня 2015 року (справа № 922/5203/14) позивачі також заявляли вимогу про визнання недійсними укладених договорів на виконання пасажирських перевезень або зобов’язання укласти договір саме з позивачем. Спори щодо таких позовних вимог згідно зі статтею 12 ГПК підвідомчі господарським судам, а тому різне застосування вимог процесуального законодавство щодо підвідомчості у зазначених справах зумовлене саме предметом позову.

Ураховуючи те, що обставини, які стали підставою для перегляду справи, не підтвердилися, та керуючись статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах і Судової палати у господарських справах Верховного Суду України

п о с т а н о в и л а:

У задоволенні заяви товариства з обмеженою відповідальністю «*****» відмовити.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий                        І.Л. Самсін

Судді: І.Б. Шицький

В.П. Барбара                                   А.А. Ємець                                       В.Л. Маринченко

І.С. Берднік                                     П.І. Колесник                                  П.В. Панталієнко

О.Ф. Волков                                    О.А. Коротких                                О.Б. Прокопенко

М.І. Гриців                                      О.В. Кривенда                                 О.О. Терлецький